L'express
10/01/02

Le rapport choc

Le dispositif d'accueil des réfugiés politiques en France ne fonctionne
plus correctement, victime de l'afflux de demandes et de toutes sortes de
dérives. Un haut fonctionnaire du Quai d'Orsay dresse ce constat dans une
note que L'Express publie en exclusivité (lire le texte du rapport)

Voici un document qui devrait provoquer quelques remous. Un haut
fonctionnaire du ministère des Affaires étrangères détaille, dans une note
précise et très circonstanciée, "les dérives du droit d'asile en France".
Jean-Pierre Lafon, ministre plénipotentiaire, directeur des Français à
l'étranger et des étrangers en France au Quai d'Orsay, dresse, chiffres et
exemples à l'appui, "l'état des lieux" du dispositif d'asile dans notre
pays. Le résultat, selon lui, est inquiétant.

Les demandes d'asile adressées à l'Ofpra (Office français de protection des
réfugiés et apatrides) ne cessent d'augmenter: en progression de 17,12% en
2000, elles devraient atteindre + 23% en 2001. A la frontière, les chiffres
grimpent en flèche: + 53,44% en 2000, + 36% en 2001. Or, selon Jean-Pierre
Lafon, 95% des personnes réclamant l'asile à la frontière ont été admises,
alors que le ministère des Affaires étrangères - dont dépend l'Ofpra - n'a
délivré dans le même temps que 38% d'avis favorables.
Pour expliquer cette dérive, le haut fonctionnaire détaille les mécanismes
de notre système d'asile et révèle ses failles. Les filières d'immigration
clandestine exploitent d'ailleurs toutes ces défaillances, pour exercer
leur sale trafic. La situation est particulièrement grave en ce qui
concerne les mineurs: sur les 843 enfants arrivés l'an dernier en France,
713 ne sont suivis par aucun service.

L'auteur de la note examine également le rôle de la commission de recours
des réfugiés (CRR), qui, selon lui, annule de plus en plus souvent les
décisions de l'Ofpra et rend particulièrement facile l'acceptation des
dossiers. Jean-Pierre Lafon met aussi en avant le rôle des pays dont sont
originaires les demandeurs, rôle qui n'est pas toujours très clair.

Bref, un document passionnant, qui, pour une fois, dans l'administration,
n'a pas le défaut de la langue de bois.

Dérives du droit d'asile: état des lieux
par Jean-Pierre Lafon

La demande d'asile connaît en France une progression considérable. En
cumulant le nombre de demandeurs d'asile et leur famille à l'Ofpra, d'une
part, et les demandeurs d'asile territorial d'autre part, notre pays est
aujourd'hui un des premiers pays d'accueil, juste après la Grande-Bretagne
et l'Allemagne. La France est surtout celui qui a connu ces dernières
années la plus forte augmentation dans l'Union européenne:
A l'Ofpra, l'augmentation est de + 17,12% en 2000 par rapport à 1999. Le
nombre des demandes est passé de 17 415 en 1996 à 39 000 en 2000 et devrait
atteindre 48 000 en 2001 (+ 23%).
A la frontière, l'augmentation est de + 53,44% en 2000 par rapport à 1999.
Le nombre de demandes est passé de 526 en 1996 à 7 392 en 2000 et devrait
dépasser les 10 000 en 2001 (+ 36%).
Pour l'asile territorial, l'augmentation est de + 69% en 2000 par rapport à
1999. Le nombre des demandes est passé de 1 339 en 1998 (début de la
procédure) à 6 984 en 1999 et à 11 810 en 2000. Il devrait dépasser les 15
700 en 2001 (+ 33%).

Cette situation, qui n'a pas directement pour cause les crises politiques
survenant dans les pays de provenance, est largement provoquée par l'action
des filières d'immigration irrégulière. Celles-ci jouent sur les aspects
protecteurs de nos procédures et sur les faiblesses de notre dispositif
administratif. Si l'augmentation des effectifs décidée en 2001 en faveur
des services traitants a permis d'infléchir les tendances, des dérives
flagrantes sont constatées à chacune des étapes du droit d'asile en France.

1) L'asile à la frontière ne filtre plus les demandes manifestement infondées

Ce dispositif, prévu par l'ordonnance de 1945, permet à un étranger de
solliciter son admission sur le territoire au titre de l'asile. Il ne
fonctionne plus de manière satisfaisante: 95% des personnes invoquant
l'asile à nos frontières ont été admises en 2001, alors que le ministère
des Affaires étrangères a émis 38% d'avis favorables. Quatre séries de
facteurs expliquent cette situation:

  Les limites posées à l'examen des demandes par la jurisprudence
administrative. En vertu de l'article 35 quater de l'ordonnance de 1945,
l'examen ne doit porter que sur le caractère manifestement infondé de la
demande et n'est donc pas mené au fond. Au fil du temps, l'évolution de la
jurisprudence de l'asile a conduit à abandonner à la frontière plusieurs
critères de rejet: asile intérieur (le requérant n'est pas menacé dans
d'autres régions de son pays d'origine), transit dans un pays tiers sûr (où
il n'était pas menacé et où il aurait pu demander l'asile), fraude
documentaire. L'examen ne porte plus que sur la vraisemblance d'ensemble du
récit. Malgré cela, la mauvaise qualité des demandes fait que la proportion
des avis favorables rendus par le ministère des Affaires étrangères est
passée de 60% en 1998 à 38% aujourd'hui.

  La fraude documentaire qui se généralise et le défaut de coopération des
demandeurs.
Les demandeurs d'asile - ou se prétendant tels - détruisent leurs documents
de voyage et titres de transport afin d'éviter toute possibilité
d'identification de leur nationalité d'origine et de leur pays de
provenance. Certains étrangers multiplient les obstacles pour retarder
l'examen de leur demande (1), jouant ainsi sur les délais et les vices de
procédure pour se faire libérer de la zone d'attente par le juge judiciaire.

  Un maintien en zone d'attente qui est rendu de plus en plus aléatoire à
Roissy en raison de décisions judiciaires contradictoires du tribunal de
grande instance (TGI) de Bobigny (2), de la cour d'appel de Paris et de la
Cour de cassation. La prolongation du maintien en zone d'attente est
subordonnée, au-delà de quatre jours, à une décision du TGI, dont le
contrôle devrait en principe se borner à vérifier si les conditions
hôtelières d'hébergement sont respectées. Dans la pratique, les décisions
refusant le maintien en zone d'attente sont données pour des motifs des
plus variables: dépassement des capacités d'hébergement, absence
d'interprète (3), surcharge des audiences (4), défaut d'entretien avec
l'agent du ministère des Affaires étrangères, non-respect "à la minute
près" des délais réglementaires prévus (5), incapacité dans ces délais de
mettre en oeuvre les mesures d'éloignement.

  Le faible taux de demandes d'asile ultérieurement déposées dans les
préfectures. Aucun mécanisme n'est prévu, dès l'aéroport, pour parer à
cette évaporation.

Alors que 80% des étrangers non admis non demandeurs d'asile sont
reconduits immédiatement dans leur pays d'origine, la procédure de l'asile
à la frontière apparaît dès lors comme une voie ouverte et à faible risque
à l'immigration irrégulière. Cette faille est rapidement perçue par les
étrangers non admis (pas plus de 5% des passagers démunis de documents
nécessaires à leur admission invoquent spontanément l'asile à l'occasion
des contrôles aux frontières en portes d'avions et aux filtres de police)
et manifestement mise à profit par certaines compagnies aériennes,
notamment africaines, comme Air Afrique et Cameroon Airlines, voire Air
Mali dès l'ouverture de ses lignes, dont certains vols sont spécialisés
dans le transport de faux demandeurs d'asile, avec une rétribution
confortable pour certains responsables au départ.

La situation devient ingérable pour l'Etat, qui n'arrive pas à pourvoir à
l'hébergement d'urgence dans des conditions décentes de plusieurs centaines
de demandeurs d'asile par jour. La question devient encore plus
préoccupante lorsqu'elle concerne les mineurs et le risque de voir ceux-ci
exposés à l'action des réseaux mafieux (les associations estiment que le
devenir de 713 enfants sur les 843 arrivés en 1999 n'est connu d'aucune
autorité compétente). Le projet de loi en discussion au Parlement visant à
désigner un administrateur ad hoc pour assurer la représentation des
mineurs dans toutes les procédures d'entrée sur le territoire est destiné à
apporter une solution. L'application de cette mesure, dont l'Assemblée
nationale souhaite étendre la portée aux DOM-TOM, risque le moment venu de
se heurter à de sérieuses difficultés très concrètes pour le ministère de
la Justice.

2) La proportion des décisions de l'Ofpra annulée par la commission de
recours des réfugiés (CRR) s'accroît

Devant l'afflux croissant des demandes, il a été demandé à l'office de
privilégier la production d'avis. En l'absence de procédure prévue, les
bons dossiers ne sont pas nécessairement immédiatement examinés. Surtout,
l'augmentation des décisions ne s'est pas accompagnée d'un renforcement des
capacités de défense de l'office dans la phase contentieuse. Les dossiers
faisant l'objet de recours ne donnent lieu, faute de moyens en personnel,
que dans une très faible proportion des cas à l'établissement de mémoire en
défense et l'office n'est jamais représenté à l'audience (...).

Dans la période récente, la juridiction de recours s'est montrée de plus en
plus exigeante pour accepter les motifs de rejet présentés par le directeur
de l'Ofpra, réclamant notamment la production d'éléments suffisamment
probants et personnels. Dans le doute, la commission a pour pratique de
donner raison aux demandeurs d'asile, même dans les cas de soupçons de
crimes de droit commun, d'actes de terrorisme et de génocide. La question
qui se pose dès lors est l'aide que peuvent apporter à l'Ofpra, outre les
services spécialisés, les postes diplomatiques et consulaires dans la
vérification des faits allégués et l'authentification des documents
produits, sinon l'identification d'actes criminels.

Lorsque le statut de réfugié est accordé par la CRR (dont les décisions ont
l'autorité de la chose jugée), la possibilité de retrait du statut est
pratiquement impossible. Or, le statut ayant été souvent obtenu à la faveur
de déclarations frauduleuses que ne peut prouver l'office (usurpation
d'identité notamment), les difficultés apparaissent au niveau de la
procédure de regroupement familial du réfugié, pour laquelle le
Département, surtout soucieux de la réalité des liens familiaux, est amené
à donner des accords à visa à des membres de familles présentant de faux
documents d'état civil. En cas de contentieux, les juridictions tendent de
fait à privilégier la préservation de la vie privée et familiale par
rapport à la régularité des actes produits, mettant alors en avant le
principe des déclarations constantes et non contradictoires.

Enfin, les juridictions ont eu une lecture toujours plus protectrice de la
convention de Genève. Bien que limitées aux cas d'espèce somalien et
malien, les récentes décisions de la CRR, en date du 7 décembre 2001,
accordant le statut de réfugié à des femmes ayant fui leur pays pour se
soustraire elles-mêmes ou leurs filles à la pratique de l'excision peuvent
susciter d'innombrables demandes de femmes ou de mineures originaires
d'Afrique noire. Le Conseil d'Etat a écarté, par exemple, les possibilités
d'exclure du statut de réfugié les auteurs d'actes de terrorisme sur le sol
français. Ces décisions peuvent d'ailleurs placer la France dans une
position difficile dans l'application des textes adoptés par le Conseil de
sécurité des Nations unies en la matière.

3) L'asile territorial devient un moyen facile pour se maintenir sur le
territoire

Introduit par la loi du 11 mai 1998 (Reseda), l'asile territorial a étendu
à toutes les nationalités un dispositif initialement conçu pour les
Algériens. La procédure contient des aspects très protecteurs (admission au
séjour quasi automatique, présence d'un conseil lors de l'entretien en
préfecture, interprétation à la charge de l'administration...). Les
associations dénoncent les entretiens qui ne sont pas effectués par des
agents spécialisés des questions de protection, la non-motivation des
décisions du ministre de l'Intérieur et la non-publicité des critères
d'éligibilité.

Dans ce contexte, l'asile territorial souffre de deux écueils:
  L'engorgement de la procédure. Cette procédure est désormais sollicitée
par 89 nationalités et le nombre de demandeurs ne cesse d'augmenter,
passant de 10 000 en 2000 à probablement quelque 16 000 à la fin de 2001.
Les délais d'instruction sont particulièrement longs, pouvant atteindre
près de deux ans dans certaines préfectures. Cette situation crée un appel
d'air pour les candidats à l'immigration irrégulière, en particulier pour
les Algériens et, à un moindre degré, pour des ressortissants roumains,
turcs et sri lankais, qui sont ainsi à l'abri de mesures d'éloignement
pendant toute la durée de l'examen de leur demande.

  Le taux très faible d'accord. Les critères appliqués demeurent des
critères d'asile (caractère établi, personnel et grave des persécutions ou
des menaces qui ont été subies ou qui sont encourues en cas de retour). Ils
ne répondent pas aux cas où les demandeurs sont victimes de troubles
généralisés (Afghanistan, Somalie) ou appartiennent à des nationalités non
éloignables (Iran, Irak).

Les points faibles de l'asile territorial sont, naturellement, exploités
par les filières:
  Il n'existe aucun mécanisme pour écarter les demandes abusives,
dilatoires ou frauduleuses, voire hors champ (humanitaire), le principe
étant en France que toute demande d'asile est examinée. De même que pour
l'Ofpra, les préfectures ne peuvent recourir à des procédures de
recevabilité.

  Les moyens pour contrer les demandes multiples et successives présentées
par un même demandeur dans la même préfecture puis dans une autre
préfecture demeurent limités: les préfectures n'ont pas recours à un
dispositif centralisé pour contrôler les empreintes digitales et la
réglementation ne peut empêcher un requérant de déposer de nouvelles
demandes à tout moment, y compris sous un autre nom, l'intéressé continuant
d'avoir de bonnes chances d'être à l'abri d'une mesure d'éloignement.

Dans la période récente, les autorités responsables de l'accueil ont
observé une hausse sans précédent des demandeurs d'asile territorial
d'origine algérienne, principalement kabyle. Il s'agit pour l'essentiel
d'hommes jeunes et isolés, pour lesquels aucun dispositif spécifique n'est
prévu, en dehors des structures d'urgence et de précarité destinées aux
personnes démunies. Si cette situation se développait, le risque d'une
déstabilisation du système d'accueil des étrangers en France, voire des
nationaux démunis, ne serait pas exclu.

4) La procédure de regroupement familial de réfugiés est source d'abus

Les bénéficiaires du statut de réfugié et d'asile territorial ont accès,
pour faire venir en France leur conjoint et leurs enfants mineurs, à la
procédure dite de famille rejoignante instruite par le ministère des
Affaires étrangères. Cette procédure dérogatoire les dispense notamment de
justificatifs de ressources et de logement. En revanche, la réalité des
liens familiaux invoqués fait l'objet d'une vérification très attentive,
pouvant entraîner des délais parfois très longs, de l'ordre de plusieurs
mois, voire, dans certains cas, de plusieurs années.

Cette procédure fait l'objet de certains abus:
  La vérification des actes d'état civil n'a guère de sens dans la plupart
des pays de l'Afrique occidentale et dans de nombreux pays asiatiques
(Bangladesh, Inde, Sri Lanka). Déjà, de nombreux actes d'état civil dressés
par l'Ofpra sont établis sur la base de déclarations. Les pratiques de
fraude documentaire et de corruption ne permettent guère de lutter contre
les usurpations d'identité ou les déclarations mensongères relatives
notamment à l'âge des requérants. A la différence de certains de nos
partenaires de l'Union européenne (Allemagne, Pays-Bas), nos postes
consulaires ne sont pas autorisés, en cas de doute, à demander des tests
osseux ou d'ADN pour vérifier respectivement l'âge ou la filiation des
requérants.

  La faculté de recourir à cette procédure demeure ouverte dans des
conditions très libérales, en particulier à tous les enfants du réfugié
(mais seul le regroupement d'un conjoint unique est permis) et tant que les
conditions d'âge sont respectées. Cette situation a pour conséquence
d'autoriser des regroupements familiaux instruits de manière très tardive
et souvent dans des circonstances n'ayant plus rien à voir avec l'asile ou
la vie familiale des intéressés. En outre, la procédure est ouverte en
droit aux enfants des enfants de réfugiés qui ont obtenu le statut de façon
indirecte en raison de leur filiation, étant entendu toutefois que les
conjoints et enfants de fils ou filles de réfugiés, s'ils se verront
délivrer un titre de séjour, ne se verront pas octroyer à leur tour le
statut de réfugié par l'Ofpra.

5) Les mesures d'éloignement des déboutés sont très rarement mises en oeuvre

Deux cas de figure sont à distinguer, selon que l'étranger se trouve en
zone internationale d'un aéroport ou est déjà présent sur le territoire:
A la frontière, l'administration se heurte à plusieurs difficultés pour
éloigner, dans les délais impartis (6), les étrangers non admis pour
lesquels la demande d'admission au titre de l'asile a été jugée
manifestement infondée:
  Les refus d'embarquement: les résistances opposées par les étrangers
peuvent facilement faire échec aux mesures de réadmission vers les pays de
provenance. Le ministère de l'Intérieur doit tenir compte de l'avis de
l'équipe de policiers chargés de la reconduite, de celui du commandant de
bord, le cas échéant de la décision du juge qui dispose d'une grande
latitude d'appréciation. En dehors de l'article 27 bis de l'ordonnance du 2
décembre 1945, aucun texte n'organise très précisément les situations
créées par des refus répétés d'embarquement. Nous n'appliquons pas
l'arsenal pénal existant et n'avons pas recours à des moyens de contrainte
physique que certains de nos partenaires utilisent (mise sous sangles en
Allemagne).

  Les stratégies commerciales d'Aéroports de Paris et des compagnies
aériennes, y compris Air France, qui privilégient respectivement la
fluidité du trafic passager par rapport aux contrôles en portes d'avion et
leur image de marque par rapport à la coopération avec la police française
au sujet de la fraude documentaire. Les compagnies aériennes n'ont pas
nécessairement intérêt à fournir dans les délais [quarante-huit heures] les
listes et copies de documents en leur possession susceptibles d'établir
l'identité et la provenance des voyageurs non admis.

  Les moyens humains et matériels de la police de l'air et des frontières.
L'organisation des auditions pour l'obtention des laissez-passer
consulaires et les refus d'embarquement nécessitent des escortes de plus en
plus importantes. Du fait de l'insuffisance des effectifs, et compte tenu
des délais extrêmement courts assignés au déroulement de la procédure, la
PAF ne s'estime plus en mesure de présenter les étrangers non admis démunis
de documents de voyage à leurs autorités consulaires (à cet égard, les
Allemands n'hésitent pas à faire déplacer les agents consulaires étrangers)
et renonce à enclencher la procédure d'éloignement.

Après admission sur le territoire et examen de leur demande d'asile sur le
fond, les étrangers déboutés tombent dans le droit commun. Ils se voient
normalement notifier, par voie postale, une invitation à quitter le
territoire. La mise en oeuvre de mesures d'éloignement à leur endroit est
finalement assez rare en raison d'une conjugaison de facteurs:

  Les instructions données aux parquets en 1995 et confirmées en 1998 de ne
pas engager de poursuites pour simples séjours irréguliers (...).

  La rigidité des délais de rétention dans la perspective de la mise en
oeuvre d'une mesure d'éloignement (deux jours, plus deux fois cinq jours),
délais qui ne sont bien souvent pas suffisants pour l'obtention des
laissez-passer consulaires, compte tenu de la fréquente mauvaise volonté de
coopération des agents consulaires étrangers.

  La faiblesse (et l'absence de publicité) des incitations pour les retours
volontaires. La convention OMI/OIM (Office des migrations
internationales/Office international des migrations) établie à l'intention
des étrangers fréquentant le centre d'hébergement ouvert par la Croix-Rouge
à Sangatte n'a concerné qu'une douzaine de personnes. Sauf exception, les
dispositifs de suivi dans les pays d'origine sont inexistants.

Ce constat est suffisamment édifiant pour se passer de commentaires. Devant
l'accumulation des détournements, une remise à plat du dispositif et des
procédures prévues pour l'asile s'impose.

(1) Les cas d'étrangers refusant ainsi de se rendre aux entretiens,
prétendant ne comprendre que des langues très rares, demandant des soins
médicaux très spécialisés, tendent à se développer.
(2) L'intervention du juge des libertés et de la détention tend toutefois à
clarifier la situation.
(3) Le standard du TGI de Bobigny ne permet pas d'appeler des numéros de
portables.
(4) La veille du 15 août 2001, compte tenu de la chaleur ambiante dans la
salle d'audience, le président en fonction a libéré 60 étrangers sur 62
présentés par la PAF de Roissy.
(5) La Cour de cassation a pourtant annulé plusieurs décisions sur cette
base, mais certains juges n'en tiennent pas compte.
(6) Le demandeur d'asile peut être placé en zone d'attente pendant une
durée limitée à vingt jours, ainsi décomposée: un premier délai de deux
fois deux jours décidé par la seule autorité administrative, puis un
nouveau délai de huit jours décidé par le juge judiciaire, puis une
nouvelle prolongation de huit jours également décidée, mais à titre
exceptionnel, par le juge judiciaire.

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